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國家發(fā)改委經濟體制改革研究所 史煒
入世10年，中國經濟發(fā)生實質性的飛躍，經濟的運行方式發(fā)生了前所未有的改變。中國不僅成為世界第二大經濟體，第一大外匯儲備國家和最大的的產品出口國，同時，產業(yè)開放領域、對外合作規(guī)模、國際影響力和國家整體經濟實力等方面均取得舉世矚目的發(fā)展。
入世十年，從發(fā)展的眼光看電信業(yè)的變化，大致可以分為三大階段，即：以調整業(yè)務關系推進發(fā)展的利益重組階段；以發(fā)展3G為核心的市場結構優(yōu)化階段；以2008年金融危機為背景的，以市場動力機制推進電信深化改革階段。入世10年，中國電信業(yè)所經歷的三個不同發(fā)展階段，分別為今后的改革積累了大量有價值的經驗，同時也為下一步的深化改革總結了許多值得深刻思考的教訓。
以調整業(yè)務關系推進發(fā)展的利益重組階段(2001-2005年)
調整業(yè)務關系和格局，是中國加入WTO前期最重要的任務和市場準備。判斷這一時期的發(fā)展，除了以往報告所列舉的大量數字內容外，我認為以下幾點是非常重要的。
第一，在加入WTO的第二年，原信息產業(yè)部就明確提出了“進一步擴大電信開放”的發(fā)展目標，同時調整了外國電信公司進入中國的門坎，以至許多人吶喊電信業(yè)“狼來了”。
“狼來了”是一個很典型的傳統思想，也映射出當時改革與發(fā)展思想的狹隘性。盡管我當時在中國電信業(yè)第一個提出要“與狼共舞”(1999-2000年中國“入世”研究報告——電信部分)，但是，在這個階段結束的時候，我們竟然連“狼”的影子都沒看到。其實，狼確實到了中國，它不是簡單地以收購中國國有電信公司，大規(guī)模參股的方式進入，而是以業(yè)務滲透、技術滲透、產品滲透的方式，在我們幾乎缺少必要防范的情況下，占領了中國電信業(yè)的產品市場、技術市場和業(yè)務市場。在這個過程中，所謂的與狼共舞，實際僅僅是中國電信業(yè)以市場換技術，以規(guī)模爭地位。中國的華為、中興公司開始由單純的產品買賣，變成與狼共技，在研發(fā)和創(chuàng)新體制上在國內率先形成了一套中國模式。電信運營商在業(yè)務分離后，更多地選擇的是“海外業(yè)務批發(fā)商”的模式，即：用跨國公司技術和產品，在中國組網，銷售產品，并支付巨額的專利費。由于龐大的電信基礎設施在2002年被禁止轉售，使固話選擇了小靈通這樣的游擊隊戰(zhàn)術，移動則采取了瘋狂的跑馬圈地戰(zhàn)術。這種看似混亂的競爭和“業(yè)務批發(fā)”，在一定程度上實現了中國電話用戶的超高速發(fā)展，也為后來的自主發(fā)展創(chuàng)造了市場條件，因此，跨國公司和中國企業(yè)基本處在“雙贏”狀態(tài)。
第二，從改革的角度看，在這個階段，“壟斷”、“結構失衡”、“市場霸王條款”、資費不合理等問題均逐步暴露出來。同時，中國電信業(yè)改革政策與技術市場快速發(fā)展的不協調性日漸突出。
可以認為，這一階段，中國電信業(yè)僅僅完成了發(fā)展任務，而沒有完成甚至沒有明確的改革目標。這一問題的出現，我認為最主要的原因是，中國在2001-2005年期間，面對開放的市場和所謂的全球經濟一體化，準備不足，大批行政管理者面對開放的市場仍停留在投石問路，摸著石頭過河的階段。對歐美電信業(yè)發(fā)展的內在動力和前瞻性的戰(zhàn)略，大多處于照貓畫虎的認識過程。特別是在這一階段，我國電信業(yè)因業(yè)務內容和業(yè)務模式的單一，尚缺少與跨國電信公司博弈的籌碼。因此，在發(fā)展為主線的背景下，改革的動力明顯不足，快速發(fā)展所遺留的問題日趨嚴重。
第三，這一階段最大的改革舉措是實施電信南北分拆。
在入世談判的最后時刻，即：2001年11月，國務院批準《電信體制改革方案》，對固定電信企業(yè)進行重組整合，決定組建新的中國電信集團公司和中國網絡通信集團公司。2002年5月16日，原信息產業(yè)部部長吳基傳正式宣布中國電信集團公司和中國網絡通信集團公司掛牌成立。當時提出了“打破壟斷，公平競爭、優(yōu)化配置、加強監(jiān)管”。重組整合后的中國電信集團和中國網通集團，是中國電信業(yè)兩家實力相當的固定電信為主體的運營企業(yè)，雙方在全國均擁有完整的長途干線傳輸網和所屬地區(qū)完整的本地電話網，在理論上具備平等接入、比較競爭的基礎條件，并具有本地電話、長途電話、國際電話和國際互聯網業(yè)務經營權。兩大集團公司可以各自在對方區(qū)域內建設本地電話網和經營本地固定電話等業(yè)務，要求雙方相互提供平等接入與互惠服務。從決策層的判斷看，這樣一來的分拆既符合國際潮流，也可以使中國的固網領域形成中國電信集團與中國網通集團兩強互相競爭，新興電信企業(yè)積極參與的基本格局。
總結這一階段電信業(yè)的發(fā)展，我們基本可以做出這樣的結論：在國內整體市場化進程緩慢的大環(huán)境下，電信業(yè)很難實現跨行業(yè)的擴張式發(fā)展，改革和發(fā)展的路徑也只能停留在電信業(yè)領域內。而這一階段的后期，當我們還在強調做“�！钡臅r候，歐美已完成全業(yè)務和融合發(fā)展的改造。由此可見，中國在加入WTO的最初5年，仍處在學習開放方法和探討發(fā)展方式的階段。
第四，在入世的前5年，WTO有關《基礎電信協議》，即《服務貿易總協定第四議定書》對我國的約束尚處在過渡階段， 1998年2月5日《基礎電信協議》正式生效后，締約方占據了全球93%的市場份額，但是，在中國入世后，這一市場份額發(fā)生很大變化。
在這一階段，中國電信業(yè)在發(fā)展與開放中，所涉及的法律、法規(guī)、行政命令及其它決定、規(guī)章和習慣做法，無論是中央或地方政府做出的，還是由政府授權的非政府機構做出的，都還難以達到WTO的要求。我們可以清晰地認識到，在加入WTO后的第一階段，盡管我國還難以在很短的時間內實現與國際法律、法規(guī)的對接，但因為我們采取了“堅持發(fā)展，堅持本國特色”的大原則，堅持以“守”求發(fā)展的策略，因此，在對外開放的尺度把握上還是行之有效的。同時，由于過于重視對外開放問題，使內部市場的開放明顯滯后，且信心不足，國內有效競爭市場的基本條件存在大量制度上和市場上的缺陷。
以發(fā)展3G為核心的優(yōu)化市場結構階段(2006-2008年)
中國入世后的第二個發(fā)展階段，可以將3G業(yè)務的發(fā)展作為判斷主線。在這個階段，中國自主知識產權的TD-SCDMA成為全球第三代移動通信三大標準之一，標志著中國電信業(yè)已經完成了從電信落后國家步入電信大國的行列。國際對TD-SCDMA標準的認可，不僅僅是一次技術認可的問題，也是對中國3G技術與國際先進技術標準相互融合能力的認可，是國家在科技發(fā)展和創(chuàng)新上的重大突破，也為此后發(fā)展自主知識產權技術奠定了良好的基礎。
在這個階段，關于重組方案的討論，以及各種優(yōu)化市場結構方案的探討，是新中國建國以來，所有國有壟斷性行業(yè)都未曾經歷的。特別是針對電信業(yè)既成事實的壟斷現狀，專家學者和決策層均考慮到以增量發(fā)展平衡市場結構，傳統業(yè)務結構則由市場自行調整的思路。具體說，就是以3G時代的新業(yè)務來建立新的市場結構，特別是以增值業(yè)務拉動新市場結構的形成，這樣的思路在中國傳統國有壟斷領域是前所未有的，因此，現在回過頭看，我認為2006-2008年，中國電信業(yè)重組和3G牌照的發(fā)放方式的大辯論，是中國電信業(yè)加入WTO后最大的一次思想革命。當時提出的六合三重組思路，今天看，整體上利大于弊，其效果在今天的全業(yè)務發(fā)展和移動互聯網領域已得到充分證明。
需要總結的是，針對市場結構和3G這樣的重大技術項目，我們也同樣暴露了市場經驗不足和政府干預過度的問題。
首先，盡管提出了六合三的重組思路，但有效的市場結構在此后的實踐中并未能建立，中國移動在移動通信領域的一家獨大并未改變，中國電信和中國聯通在移動業(yè)務的發(fā)展上仍步履維艱，特別是中國聯通因規(guī)模過小，在后來引入蘋果iPhone時，幾乎沒有有效的談判籌碼，盡管iPhone在中國有良好的表現，但中國企業(yè)的收益近乎于無。同時，中國電信和中國聯通把持著固網寬帶，大批海外提供商按照我國的開放條例，大規(guī)模地間接占領了寬帶內容和服務市場，而固網運營商在發(fā)展新業(yè)務的過程中，發(fā)現自身已萎縮成管道運營商，全業(yè)務的市場架構和服務體系很難形成。
再者，在3G的研發(fā)體系上，充分暴露我國傳統科技發(fā)展方式的種種弊端，封閉、行政化、拒絕融合、對市場盲目樂觀等，使我國擁有自主知識產權的TD-SCDMA的發(fā)展受到諸多限制，遠未達到應用的應用效果和技術效果。
這一階段，WTO對全球電信業(yè)的影響已經遠遠超出《基礎電信條例》的范圍，國際上的大型電信公司之間的并購、重組愈演愈烈，通信融合技術的發(fā)展和全球壟斷性的電信采購鏈基本被瓜分，各國針對電信領域的政策涇渭分明地劃分為戰(zhàn)略性和滲透性兩大類，歐美大量軍用通信技術民用化，或通過開放市場，大規(guī)模地進入第三國市場。我國雖然在政策上不斷制定開放目標，但電信業(yè)特別是國有電信業(yè)除了在產品消費市場領域具有相對影響力外，在開放方式和發(fā)展手段上進一步被歐美國家拉開距離。
